□张继青

2015年修订的立法法赋予了设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要制定地方性法规的权力，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。河南省委关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见提出：紧紧围绕提高立法质量，积极审慎推进地方立法。

从此，地方立法的新篇章将揭开，地方立法机关将更好、更多地结合本地区经济、文化、社会发展的实际，制定地方性法规和规章。然而，地方立法必将面临立法需求膨胀与立法专家供给不足的矛盾、立法科学性要求与立法技术不完备的矛盾。如何在新形势下解决这些矛盾是值得思考的问题。在解决这些矛盾的过程中，怎样做到地方立法的科学化，是制度建设的应有之义。

权力容易被滥用，因为权力本身具有强制性、扩张性。新自然法学派的代表人物富勒明确提出了法的外在道德的概念，其在代表作《法律的道德性》一书中指出，法律的道德性具有内在道德和外在道德。法律的外在道德即法律的程序性规定。只有用程序将某种权力固定，权力的扩张性才能被抑制。因此，完善的立法程序是立法科学性的重要保障。

一、地方立法提案程序

存在的问题及其完善

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，对于地方性法规享有提案权的主体是人大代表和主席团、人大常委会、各专门委员会以及本级人民政府。政府规章的提案主体是政府各部门。

首先，人大代表的立法提案权难以落到实处。人大代表享有立法提案权，但是人大代表来自各行各业，大多数不具有专业的法律背景或者本职工作任务繁重，所以大多数只是提出立法案，缺乏相应的法律草案、调研资料和对草案的说明；这样的结果就是，其提案大多数被作为建议、意见转到相关的部门，没有进入立法程序。

其次，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，法院、检察院等也没有被赋予地方性法规的立法提案权。

再次，普通公民没有被赋予地方性法规的立法提案权。普通公民是行政执法的相对人，也是民事权利的享有者、民事义务的承担者，他们对法律的运行实效以及法律存在的缺陷有更深切的感受。

面对存在的问题，程序控制的方向是：1.为人大代表配备立法助理。随着社会分工程度的提高，为人大代表配备立法助理成为社会发展的必然趋势。美国是较早建立立法助理制度的国家。我国有些地方也采纳了这一制度，例如，2002年，深圳市人大常委会率先迈出职业立法的步伐；2004年《重庆市人大常委会组成人员立法助理工作规则》正式出台。2.允许普通公民向相应级别的人大常委会提出法律提案，以备候选。3.赋予地方法院、检察院等向同级人大及其常委会提出法律议案的权利。立法法赋予了中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人民代表大会及其常委会的提法提案权，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也应当做出相应的修改。

二、地方立法审议程序

存在的问题及其完善

立法法对地方立法的审议程序没有做出具体规定，只是规定地方立法可以参照中央立法的程序作出规定。中央的立法程序规定了三类：1.人大的立法程序。（1）首先进行分组审议。（2）必要时召集各代表团团长，听取意见。（3）就重大问题也可以召集有关代表进行专项审议。2.人大常委会的立法程序。（1）由常委会组成人员进行分组审议。（2）必要时可以召开联组会议或者全体会议。（3）法律议案专业性较强时，需要进行可行性评价的，应当召开论证会。（4）法律议案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会。（5）一般应当经常务委员会会议三次审议后才能交付表决。3.政府的立法程序。（1）行政机关制定草案。（2）应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。

以上三类立法审议程序的设计，人大常委会的审议程序最为完备。政府的审议程序最为简略。

实践中，三类立法程序各有各的问题：1.人大法律议案的审议。如果审议程序不完备，或者由于人大代表法律素养的不足，常常导致法律议案的表决流于形式。2.人大常委会法律议案的审议。人大常委会、各专门委员会通常将立法权委托第三方起草法律草案。这样制定出的法律草案相对比较专业，但法案有时会受到第三方的利益钳制。3.政府规章的审议。政府规章的提案来自于政府部门，一方面，政府部门有丰富的执法资源，所提出的法案可行性、可操作性较强；但另一方面，政府部门的法律提案容易出现地方保护主义倾向、部门利益倾向。

就审议程序与审议过程中存在的问题，完善审议程序的举措可以考虑从以下几个方面入手：1.通过定期培训，提高人大代表的法律素养。2.改变人大立法程序中的第二步、第三步的选择性程序为必经程序。3.完善政府立法程序：将立法听证确定为必经程序；完善立法听证的各项具体制度——听证参与人组成制度、听证代理制度、立法听证的结果应当进行阐述性公示等。

三、构建地方立法评估程序

一部好的法规来源于社会实践，也应当回到实践中去检验。因此，一部新法施行一段时间后，要对它进行评估。评估标准：运用立法科学化的标准逐项进行评估。评估主体：人大法工委或者人大法工委组织有关社会力量。

应当引起注意的是，我国地方立法中重视新法规的制定，较为忽视旧法规的清理与修改，结果导致不少地方性法规、规章的修改明显滞后于社会的发展。因此立法后评估程序不应仅限于针对新制定的法规，更应当针对旧法进行评估，对旧法评估的时间节点，一是在中央出台新的法律时，二是定期进行专项清理。因为，以往制定的法规很多，想要一次性全部清理，既不具备可行性，也容易流于形式。

因此，应当用法规的形式固定立法后评估程序，对评估的标准、评估主体、评估程序、评估时间、对评估结论的反馈时间等作出全面规定。

（作者单位：中共河南省委党校）